EU-sancties vormen een onmisbaar onderdeel van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid van de Europese Unie. Ze zijn bedoeld om de waarden en belangen van de Unie te beschermen, zoals democratie, mensenrechten en het naleven van de internationale rechtsorde. Het belangrijkste doel van deze sancties is om politieke en economische druk uit te oefenen op staten, bedrijven en individuen die betrokken zijn bij activiteiten die in strijd zijn met de belangen van de EU.
Inmiddels heeft de EU meer dan 40 sanctieregimes ingesteld, die gericht zijn op landen, entiteiten en individuen. Is dit voor bedrijven nog te behappen? Hoewel de sancties op EU-niveau worden vormgegeven door de Raad, is het aan de individuele lidstaten om deze te implementeren en vervolgens te handhaven. De vraag die nu voorligt is of de handhaving van het OM naar het Europees Openbaar Ministerie (EOM) overgedragen moet worden.
Fragmentatie in handhaving van sancties
Nederland kan als lidstaat van de Europese Unie (EU) unilateraal geen sancties opleggen. Dit zou immers de werking van de Europese interne markt kunnen aantasten, het vrije verkeer beperken en een concurrentieverstorend effect hebben. Vrijwel alle sancties die in Nederland worden gehandhaafd, vinden hun oorsprong in resoluties van de VN Veiligheidsraad en Europese sanctiebesluiten en -verordeningen.
Doordat de lidstaten binnen de EU verschillende rechtsstelsels en strafrechtelijke regimes kennen, ontstaat er inconsistentie in de strafmaatregelen die worden opgelegd voor vergelijkbare overtredingen van EU-sancties. De manier waarop de verschillende lidstaten sancties interpreteren, beïnvloedt ook de handhaving, variërend van de hoogte van boetes tot de duur van gevangenisstraffen, of zelfs het al dan niet vervolgen van bepaalde overtredingen. Deze gefragmenteerde aanpak leidt onder aan de streep tot een grote mate van onzekerheid voor burgers en bedrijven.[1]
De Europese Commissie heeft dit probleem erkend en heeft daarom geprobeerd deze fragmentatie aan te pakken door een richtlijn op te stellen die geharmoniseerde regels introduceert voor de definitie van strafbare feiten en de gevolgen van het schenden van EU-sancties.[2] Deze richtlijn, die in mei 2024 in werking is getreden, verplicht lidstaten om binnen 12 maanden hun nationale wetgeving in overeenstemming te brengen met de nieuwe EU-normen.
Strafbare feiten en boetes zoals vastgelegd in de nieuwe Richtlijn 2024/1226
De nieuwe richtlijn bevat een uitgebreide lijst van strafbare feiten die betrekking hebben op de schending van EU-sancties. Dit omvat onder meer het omzeilen van sancties, het niet melden van bevroren tegoeden en het verstrekken van valse of misleidende informatie aan de bevoegde autoriteiten. Een belangrijk aspect van de richtlijn is de invoering van een drempel van €10.000, wat lidstaten de mogelijkheid geeft om kleine(re) overtredingen administratief af te handelen in plaats van strafrechtelijk.
In Nederland biedt de Sanctiewet 1977 op dit moment[3] de grondslag voor de totstandkoming van nationale regels ter uitvoering van beperkende maatregelen. Na de totstandkoming van nieuwe beperkende maatregelen in een verordening en/of een besluit van de Unie wordt op basis van de Sanctiewet 1977 via ministeriële regelingen (sanctieregelingen) de verordening of het besluit geïmplementeerd.
Wat mij betreft komt deze werkwijze de duidelijkheid niet ten goede, terwijl de consequenties enorm kunnen zijn. Zo wordt in een sanctieregeling neergelegd dat het verboden is te handelen in strijd met artikelen uit de verordening of het besluit. Een overtreding van de verboden is daarmee strafbaar op grond van de Sanctiewet 1977 in combinatie met de Wet op de economische delicten. De maximale straf die hierop staat in de Wet op de economische delicten is een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren en een geldboete van de vijfde categorie.[4]
De richtlijn stuurt aan, afhankelijk van de ernst van de overtreding, om bedrijven en andere rechtspersonen boetes op te leggen die kunnen oplopen tot € 40 miljoen of 5% van de jaarlijkse wereldwijde omzet.[5] De mogelijkheid om dergelijke (absurde) boetes op te leggen is opgenomen in artikel 10e van de Sanctiewet 1977 en moet een belangrijk afschrikmiddel vormen voor grote multinationals die betrokken zijn bij grensoverschrijdende activiteiten. Naast strafvervolging en boetes kunnen bedrijven ook nog eens worden geconfronteerd met bijkomende sancties, zoals het intrekken van vergunningen, het uitsluiten van publieke aanbestedingen of het ontnemen van toegang tot subsidies en andere openbare financieringen.
De uitbreiding van bevoegdheden van het EOM
Toezichthouders, inspecties en uitvoeringsorganisaties spelen een cruciale rol in het toezicht op en de handhaving van sancties. Op dit moment zijn de belangrijkste organisaties: de Douane, de Nederlandse Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De Douane controleert de in- en uitvoer van goederen en diensten van en naar landen waartegen sancties lopen. De DNB en de AFM houden toezicht op het financieel verkeer en de ILT is betrokken bij het toezicht op de scheep- en luchtvaart.[6]
Op dit moment ligt de bevoegdheid (nog) bij het Openbaar Ministerie om schending en omzeiling van EU-sancties te vervolgen. Een zeer relevante vraag die boven de markt hangt, als gevolg van de nieuwe richtlijn, is of het Europees Openbaar Ministerie (EOM) de bevoegdheid zou moeten krijgen om overtredingen van EU-sancties te vervolgen.
Het EOM is immers opgericht om internationale strafbare feiten te vervolgen die de financiële belangen van de EU schaden, zoals fraude met EU-fondsen en grensoverschrijdende btw-fraude. Een logisch gevolg zou kunnen zijn dat de huidige bevoegdheden van het EOM worden uitgebreid naar schendingen van EU-sancties, gezien de internationale dimensie en de financiële gevolgen van dergelijke overtredingen.
Ondanks dat er potentiële voordelen te bedenken zijn om deze taak bij het EOM onder te brengen, moet er wat mij betreft niet lichtvaardig gedacht worden over de overdracht van nationale bevoegdheden (strafvervolging) naar de Europese Unie. Het EOM is een relatief nieuwe instelling waarvan de (Nederlandse) resultaten grotendeels onbekend zijn. Ook bestaan onduidelijkheden over de reikwijdte van de bevoegdheden en zijn diverse vragen nog niet door het HvJ EU beantwoord – dit nog los van de vraag of het EOM het qua bezetting kan verwerken. Laten we dan ook terughoudend zijn met het overhevelen van dergelijke impactvolle nationale bevoegdheden naar Europa.
Eenmaal overgedragen betekent eveneens afscheid nemen van het uitgangspunt dat een officier van justitie zelf beslist of een strafbaar feit wordt vervolgd (opportuniteitsbeginsel). Het EOM moet een verdenking onderzoeken waardoor de toepassing van het legaliteitsbeginsel uit de EOM-verordening kan leiden tot situaties waarin een verdachte op grond van het nationale recht met succes om een sepot zou kunnen verzoeken, maar dit niet kan als het onderzoek door het EOM wordt verricht. Er bestaat daarmee een procedurele ongelijkheid tussen een Nederlandse strafprocedure en een procedure onder leiding en de bevoegdheid van het EOM.[7]
Sancties, sancties en nog eens sancties
Voor bedrijven en particulieren is het van belang zich ervan bewust te zijn dat er een divers palet van sancties bestaat. Dit betekent dat bedrijven en particulieren niet alleen moeten voldoen aan de sanctieregels in de individuele lidstaten waarin ze opereren, maar ook moeten anticiperen op de mogelijkheid dat ze worden geconfronteerd met onderzoeken, vooral als ze betrokken zijn bij grensoverschrijdende handel of financiële transacties.
Daarnaast wordt het arsenaal aan bestraffing (boetes) voor sanctieovertredingen uitgebreid en is het maar de vraag of de sancties nog proportioneel te noemen zijn. Het is voor bedrijven cruciaal om de interne controlesystemen aan te scherpen om te voldoen aan de steeds strengere (en veranderende) EU-regels.
Het opleggen van sancties wordt binnen de EU een steeds belangrijker aspect. Voor bedrijven neemt de kans steeds meer toe dat zij worden verdacht van het schenden of omzeilen van sancties. Ondanks dat ik de discussie begrijp over de vraag wie deze feiten moet vervolgen (nationaal vs. het EOM) mis ik de urgentie vanuit de wetgevende macht om eerst met duidelijke en toegankelijke wetgeving te komen zodat sancties niet (per ongeluk) worden overtreden. Het OM kan momenteel rekening houden met dergelijke gevallen, terwijl het EOM dat niet kan.
[1] Zie ook: Csonka, P. The New Directive on the Violation of Union Restrictive Measures in the Context of the EPPO.
[2] RICHTLIJN (EU) 2024/1226 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 24 april 2024 betreffende de definitie van strafrechtelijke delicten en van sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie en tot wijziging van Richtlijn (EU) 2018/1673.
[3] Het kabinet stelt een nieuwe Wet internationale sanctiemaatregelen voor.
[4] Voor rechtspersonen geldt op grond van artikel 23, zevende lid, Sr dat indien deze boetecategorie geen passende bestraffing toelaat een geldboete kan worden opgelegd van de zesde categorie of een geldboete van ten hoogste tien procent van de jaaromzet van de rechtspersoon in het boekjaar voorafgaande aan de veroordeling. Het instrument van de ontnemingsmaatregel kan ook worden toegepast en tegoeden kunnen dan onder voorwaarden worden geconfisqueerd.
[5] Artikel 7 van de RICHTLIJN (EU) 2024/1226.
[6] https://ecer.minbuza.nl/ecer/dossiers/buitenlands-en-veiligheidsbeleid.
[7] De gronden voor sepot zijn neergelegd in artikel 39 lid 1: a) ‘de verdachte of beklaagde is overleden, of de verdachte of beklaagde rechtspersoon is ontbonden; b) de verdachte of beklaagde is ontoerekeningsvatbaar; c) de verdachte of beklaagde is amnestie verleend; d) de verdachte of beklaagde geniet immuniteit, tenzij deze is ingetrokken; e) de nationale verjaringstermijn is verstreken; f) de zaak tegen de verdachte of beklaagde met betrekking tot dezelfde feiten is reeds onherroepelijk afgedaan; g) gebrek aan bewijsmateriaal.’