Wanneer komt het verzamelen van informatie over burgers in strijd met het recht op privacy? Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) deed hierover recent een essentiële uitspraak.[1] Volgens het EHRM is in de zaak FERRIERI AND BONASSISA v. ITALY het recht op privacy van artikel 8 EVRM geschonden door Italië. In tijden waarin overheden steeds meer bevoegdheden krijgen, is dit een belangrijke uitspraak voor de praktijk.
Waar ging de zaak over?
De Italiaanse belastingdienst heeft in het kader van een fiscale controle gegevens van burgers opgevraagd bij de bank. De betrokken burgers zijn door hun bank geïnformeerd dat de bank verzoeken heeft ontvangen van de Italiaanse belastingdienst om informatie aan te leveren over hun bankrekeningen. De bank gaf daarbij aan dat zij op basis van haar wettelijke verplichting zou voldoen aan het verzoek. Deze wettelijke bevoegdheid om gegevens bij banken op te vragen is vastgelegd in de Italiaanse regelgeving. Daarvoor dient vooraf autorisatie te worden verleend door bepaalde hogere functionarissen, binnen de Italiaanse belastingdienst. De betrokken burgers konden geen bezwaar maken tegen de verstrekking door de bank.
De klacht bij het EHRM is ingediend door twee verzoekers, de heer Ferrieri en mevrouw Bonassisa. Omdat het dezelfde klacht betreft, worden hun zaken gezamenlijk behandeld. De verzoekers klagen bij het EHRM over het zeer ruime bereik van de bevoegdheid van de Italiaanse belastingdienst op basis van de nationale wetgeving, alsmede over het ontbreken van voldoende procedurele waarborgen ter bescherming tegen misbruik of willekeur. Deze laatste klacht heeft met name betrekking op het ontbreken van een rechterlijke of onafhankelijke toetsing vooraf of achteraf.
Oordeel van het hof
Kort gezegd, oordeelde het hof dat er sprake was van een schending van artikel 8 EVRM. De belangrijkste redenen daarvoor waren:
- De onbeperkte bevoegdheid van de Italiaanse autoriteiten, waarbij niet is vereist dat de Italiaanse autoriteit aangaf waarom iemand werd gecontroleerd en gegevens werden opgevraagd bij de bank.
- Onvoldoende waarborgen: er zijn onvoldoende waarborgen om burgers te beschermen tegen misbruik of willekeur.
- Geen onafhankelijke of rechterlijke toetsing vooraf of achteraf.
Ik zal nu in meer detail op het oordeel van het hof en zijn overwegingen ingaan.
Dat de bevoegdheden een inbreuk vormen op het recht op eerbiediging van het privéleven van de verzoekers, staat niet ter discussie in deze procedure. Het EHRM verwijst naar eerdere rechtspraak waarin o.a. al is vastgesteld dat inzage in bankgegevens een inbreuk is op het privéleven. Hieruit volgt dat in het onderhavige geval het handelen van de Italiaanse belastingdienst, het verkrijgen van toegang tot de bankgegevens van verzoekers, een inmenging vormt van hun recht op eerbiediging van hun ‘privéleven’.
De vervolgvraag is dan of de inmenging “in accordance with the law” is. Daarvoor is vereist dat de bevoegdheid een wettelijke basis in het nationale recht heeft, het nationale recht toegankelijk is voor de burger en de gevolgen daarvan voorzienbaar zijn. Daarbij benadrukt het hof dat ook moet worden gekeken naar de wijze waarop deze bevoegdheid in de praktijk wordt toegepast. Deze toepassing in de praktijk moet individuen beschermen tegen een willekeurige inmenging.
De crux in deze zaak ziet niet op de vraag of de bevoegdheid een wettelijke basis heeft en of deze toegankelijk is, maar op de vraag of deze voldoende waarborgen biedt. Het hof oordeelt dat de bevoegdheid van de Italiaanse belastingdienst vrijwel onbeperkt is en dat er geen grenzen worden gesteld aan de bevoegdheid om gegevens bij de bank op te vragen. Dit hoeft enkel in het kader van een fiscale controle te zijn en daarbij worden geen verdere eisen gesteld aan nadere onderbouwing. Daarom oordeelt het hof dat er niet wordt voldaan aan de vereiste kwaliteit van de wetgeving.
Vervolgens oordeelt het hof dat de bevoegdheid van de Italiaanse autoriteiten niet onderworpen is aan een effectieve onafhankelijke of rechterlijke toetsing achteraf. Dat er geen toetsing of controle vooraf plaatsvindt, hoeft volgens het hof niet bezwaarlijk te zijn zolang er voldoende andere waarborgen bestaan zoals een toetsing achteraf. Na een beoordeling van de rechtsmiddelen die in Italië kunnen worden ingesteld tegen het gebruik van die bevoegdheid, oordeelt het hof dat er geen effectieve rechterlijke of onafhankelijke toetsing achteraf bestaat.
Zelfs met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die staten hebben in het geval van bankgegevens, oordeelt het hof dat er sprake is van een onbelemmerde bevoegdheid voor de Italiaanse autoriteiten en dat er onvoldoende (procedurele) waarborgen zijn. Daarom oordeelt het hof dat er sprake is van een schending van artikel 8 EVRM. Het EHRM gaat zelfs zo ver dat Italië zijn wetgeving en praktijk moet aanpassen om te zorgen voor specifieke regels.
Dus ondanks dat lidstaten bij financiële gegevens een ruime beoordelingsmarge hebben, is deze zeker niet onbeperkt en mogen burgers niet volledig onbeschermd zijn tegen de bevoegdheden, of uitoefening daarvan, van de staat.
Gevolgen voor de Nederlandse praktijk?
De uitspraak van het EHRM is een belangrijke uitspraak voor de praktijk. Temeer omdat de laatste jaren steeds meer informatie wordt verzameld van burgers via allerlei bronnen maar vooral ook banken daarin een belangrijke bron van informatie zijn. Dit kan op expliciet verzoek van de Belastingdienst gebeuren (zie hierna), maar ook door automatische uitwisseling van gegevens door banken en andere instanties.
De Italiaanse praktijk voor het opvragen van bankgegevens, zoals die is beschreven in de uitspraak, lijkt op het eerste oog in grote lijnen overeen te komen met de Nederlandse praktijk. Ook de Nederlandse Belastingdienst heeft ruime bevoegdheden op grond van artikel 47 en 53 AWR. Indien de Belastingdienst de informatie van belastingplichtigen niet krijgt of deze wil verifiëren, kan zij bijvoorbeeld bij een bank een derdenonderzoek instellen op basis van artikel 53 AWR. Banken zijn wettelijk verplicht om mee te werken aan zo’n verzoek van de Belastingdienst. Ook in Nederland worden er beperkte eisen gesteld aan het doen van een informatieverzoek aan banken. Er wordt geen motivering geëist om die informatie op te vragen.
Een informatieverzoek op basis van artikel 53 AWR kan niet vooraf aan een rechter worden voorgelegd. Of sprake was van een onrechtmatig informatieverzoek kan uitsluitend achteraf worden beoordeeld, in het kader van een eventuele kostenvergoeding. Degene die de informatie heeft verstrekt, kan achteraf een kostenvergoeding claimen op basis van artikel 53, lid 5 AWR, als de Belastingdienst of de rechter vaststelt dat de verplichting in strijd met de wet is opgelegd. Doel hiervan is een extra waarborg te geven tegen het overschrijden van controlebevoegdheden door de Belastingdienst. Echter is dit enkel een toetsing achteraf waardoor de informatie al bij de Belastingdienst ligt en kan die procedure enkel worden ingesteld door de derde partij die de informatie heeft verstrekt, en niet de belastingplichtige die het betrof. De effectiviteit van deze waarborg is dus beperkt.
Om definitief antwoord te geven op de vraag welke gevolgen deze uitspraak heeft voor de Nederlandse praktijk, is een nadere vergelijking van de Nederlandse en Italiaanse wetgeving vereist. Het laatste woord is nog niet geschreven over deze uitspraak, dat is duidelijk.
Voor de praktijk is het van belang om scherp te zijn op de informatieverstrekking in Nederland en in discussies te beoordelen hoe de Belastingdienst zijn informatie heeft gekregen. Daarvoor is de inzage in het dossier in een bezwaarprocedure van essentieel belang omdat op die manier vaak meer informatie daarover kan worden verkregen. Het EHRM heeft het recht op privacy met deze uitspraak aangescherpt.