Woonplaatsonderzoeken veroorzaken veel ophef, omdat deze een vergaande inbreuk maken op de privacy van belastingplichtigen. In een motie van Idsinga en Van Eijk is dan ook terecht gevraagd om een evaluatie rondom de vaststelling van de fiscale woonplaats. De oplossing lijkt nu te zijn gevonden in het oprichten van een expertisecentrum en het invoeren van een werkinstructie over de wijze waarop een woonplaatsonderzoek moet worden uitgevoerd. Die instructie biedt houvast voor de praktijk en heeft wat mij betreft tot gevolg dat nu duidelijk is dat de werkwijze die tot op heden werd toegepast niet door de beugel kan. In deze Hertoghs Beschouwt bespreek ik de punten uit de werkinstructie waar de praktijk zijn voordeel mee kan doen.
De evaluatie
In de brief van 7 april 2025 merkt staatssecretaris van Financiën Van Oostenbruggen op dat bij de evaluatie van het woonplaatsonderzoek oog is geweest voor zowel het perspectief van de Belastingdienst – namelijk een zorgvuldige en efficiënte uitvoering – als het perspectief van de burger en diens rechtsbescherming. Er worden twee aandachtspunten gesignaleerd. Ten eerste het soms niet of zeer beperkt meewerken van belanghebbenden aan een informatieverzoek van de inspecteur, en ten tweede het ontbreken van een uniforme werkwijze bij het uitvoeren van woonplaatsonderzoeken.
Niet-meewerken
Het niet-meewerken aan een woonplaatsonderzoek wordt als aandachtspunt genoemd. Er wordt bezien of de informatiepositie van de inspecteur aanvullend verbeterd kan worden als het gaat om woonplaatsonderzoeken. Daarbij is het door Esther Huiskers uitgevoerde onderzoek naar de werking van de informatiebeschikking aangehaald. [1] Gemeld wordt dat dit voorjaar een beleidsdocument in consultatie wordt gebracht met oplossingsrichtingen voor het feit dat de informatiebeschikking nu in de praktijk niet werkt mede omdat procedures te lang duren. De beleidsrichting informatiebeschikking is inmiddels gepubliceerd.
De vraag is of terecht wordt geconstateerd dat de informatiepositie van de inspecteur verbeterd moet worden. De Belastingdienst beschikt immers al over ruime informatiebevoegdheden. Op grond van artikel 47 AWR is de belastingplichtige desgevraagd verplicht informatie te verstrekken die voor de belastingheffing van belang kan zijn. Het nakomen van die verplichting kan worden afgedwongen bij de civiele rechter onder dreiging van dwangsommen. Het niet-nakomen van die verplichting is een strafbaar feit. Daarnaast kan een informatiebeschikking worden genomen waarna de rechter kan beoordelen of de gevraagde informatie moet worden verstrekt. Een onherroepelijk vaststaande informatiebeschikking heeft tot gevolg dat de sanctie van omkering en verzwaring van de bewijslast intreedt.
Naast deze mogelijkheden ten opzichte van de onderzochte belastingplichtige verricht de Belastingdienst vaak derdenonderzoeken bij bijvoorbeeld banken, verzekeraars en telefoonproviders. In de praktijk zie ik dat de Belastingdienst vaak over veel informatie beschikt en ook informatie die de privacy van de belastingplichtige vergaand raakt. Dat de inspecteur meer onderzoeksbevoegdheden nodig zou hebben, strookt wat mij betreft niet met de praktijk.
In de praktijk bestaat juist behoefte aan verbetering van de rechtsbescherming van de belastingplichtige. Zo zie ik nog te vaak dat informatie over vele jaren wordt opgevraagd. Ook worden onbeperkt e-mails opgevraagd, evenals telefoongegevens en gegevens over hotelovernachtingen (en met wie!). Daarnaast zie ik dat medische gegevens bij artsen worden opgevraagd. Uit de werkinstructie blijkt dat dit ook volgens de Belastingdienst niet mag. En daar kunnen we ons voordeel mee doen om een gelijker speelveld te creëren.
Werkinstructie woonplaatsonderzoek
De werkinstructie bevat een stappenplan voor de inspecteur bij woonplaatsonderzoeken en beoogt ook het recht op privacy beter te waarborgen. Met de werkinstructie zou het tweede knelpunt, namelijk het gebrek aan uniformiteit worden ondervangen. Daarnaast zou dit worden ondervangen met het opgerichte expertisecentrum woonplaatsonderzoeken, dat onder de constructiebestrijdingsgroep valt.
Een blik op de werkinstructie laat zien dat de woonplaatsonderzoeken zoals ik die de afgelopen jaren voorbij heb zien komen daaraan niet voldoen. Er wordt aandacht besteed aan de waarborgen bij een woonplaatsonderzoek. Zo moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de eisen van zorgvuldigheid, motivering en proportionaliteit, omdat een woonplaatsonderzoek een inbreuk vormt op de privacy van de belanghebbende.
Werkinstructie privacy
Benadrukt wordt dat hoe gevoeliger de gevraagde informatie is des te strakkere begrenzingen gelden. Ook moet dan de vraag worden gesteld of het nog noodzakelijk is dat die privacy gevoelige informatie wordt opgevraagd. Dat geldt wat mij betreft bijvoorbeeld voor bankafschriften, omdat daaruit iemand zijn hele gang van zaken kan worden herleid. Maar ook voor telefoongegevens. Het blijft dus van groot belang om de noodzaak van de informatie af te wegen tegen de inbreuk op de privacy en persoonlijke levenssfeer.
Uit de werkinstructie blijkt dat gegevens over de gezondheidstoestand niet mogen worden opgevraagd. Alleen gegevens die niets zeggen over de gezondheid, zoals het hebben van een ziektekostenverzekering, huisarts of tandarts mogen volgens de instructie worden opgevraagd. Gegevens over de frequentie van bezoeken aan artsen mogen niet worden opgevraagd.
Mijns inziens valt daar ook onder welke specialisten worden bezocht, omdat dat ook iets zegt over de gezondheidstoestand. Het is goed dat deze begrenzing nu duidelijk vastligt. In de praktijk werd namelijk door de Belastingdienst zelfs een bezoek aan een arts gebracht in het kader van een woonplaatsonderzoek. Dat is niet alleen in strijd met de privacy van de belastingplichtige, maar ook een schending van het verschoningsrecht van de arts. [2] Ook vragen over verblijven in hotels en met wie daar werd verbleven werden gesteld. Dat zijn mijns inziens ook vragen die een vergaande inbreuk maken op de privacy en daarom niet mogen worden gesteld.
Werkinstructie uitvoering onderzoek
Interessant is dat expliciet wordt benoemd dat derdenonderzoeken pas worden verricht nadat de belanghebbende zelf in de gelegenheid is gesteld om de informatie te verstrekken. Ten aanzien van verzoeken aan buitenlandse autoriteiten wordt benoemd dat pas tot een informatieverzoek aan het buitenland kan worden overgegaan nadat in Nederland alle wettelijke mogelijkheden zijn benut om de informatie te verkrijgen.
Ook bevat de werkinstructie een stappenplan voor het uitvoeren van het woonplaatsonderzoek. Het onderzoek vangt aan met een bronnenonderzoek en een internetonderzoek daarna kan een introductiebrief worden gestuurd waarmee het onderzoek wordt aangekondigd. Vervolgens wordt de vragenbrief verstuurd. Daarbij wordt in de instructie opgemerkt dat de inspecteur transparant moet zijn over de aanleiding van het onderzoek.
De praktijk
De vragenbrieven bevatten vaak veel vragen over vele jaren. Ook leiden antwoorden vaak weer tot veel vervolgvragen. In de praktijk heeft dit tot gevolg dat de belanghebbende zich overvraagd voelt en ook niet gehoord voelt. Met deze werkinstructie in handen zijn er voldoende aanknopingspunten om het onderzoek te beperken en te stroomlijnen. Het evenredigheidsbeginsel zal dan ook een belangrijke rol blijven spelen in deze onderzoeken. Hopelijk blijven de hier genoemde excessen, zoals het bezoeken van een arts en het stellen van vragen die een vergaande inbreuk op de privacy van de belastingplichtige maken, vanaf nu achterwege.
De conclusie van een woonplaatsonderzoek kan immers ook zijn dat iemand niet in Nederland woont. In de instructie wordt ook – in tegenstelling tot eerdere berichten- benoemd dat buitenlandse omstandigheden licht kunnen werpen op de vraag of iemand in Nederland woont.
De invoering van de werkinstructie markeert een belangrijke stap richting meer bescherming van de persoonlijke levenssfeer van belastingplichtigen. Waar woonplaatsonderzoeken voorheen te vaak werden uitgevoerd zonder duidelijke kaders, biedt de instructie enige houvast, begrenzing en richting. De praktijk heeft daarmee een instrument in handen om op te komen tegen onevenredige informatieverzoeken en buitensporig onderzoek. Het is nu aan de Belastingdienst om deze instructie niet alleen op papier, maar vooral in de uitvoering serieus te nemen.
[1] https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-1126408.pdf
[2] Zie art. 53a AWR