RTL Nieuws kopte afgelopen week “Belastingdienst houdt informatie achter voor rechter: ‘Je staat met 1-0 achter’”.[1] Er is ophef ontstaan over het inbrengen van de ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ in een belastingprocedure. Verschillende advocaten laten weten dat het niet vanzelfsprekend is dat het hele dossier op tafel komt en dat het vaak veel tijd kost alle op de zaak betrekking hebbende stukken te achterhalen. Staatssecretaris Van Rij stelt daarentegen dat het gaat om incidenten, zo luidt het artikel van RTL Nieuws. De Inspectie belastingen, toeslagen en douane zegt het verder te onderzoeken.
Wat is hier precies aan de hand?
Op de zaak betrekking hebbende stukken
Een discussie over de op de zaak betrekking hebbende stukken is van alledag. Onder meer in Hertoghs Beschouwt #71, #137, #171 en #283 hebben we hier ook al aandacht aan besteed.
Artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter moet toezenden. De Hoge Raad heeft in 2018 bepaald wat onder ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ moet worden verstaan. Hiertoe behoren alle stukken die de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en die van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.[2] Dat zijn dus ook ‘ontlastende’ stukken. De vraag is dan ook vaak of de stukken die door de inspecteur zijn overgelegd wel álle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Ook is niet altijd duidelijk, welke stukken er wel en niet zijn. Dat levert de nodige discussies op.
Als dan duidelijk is welke stukken moeten worden aangemerkt als ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’, komt de volgende kwestie om de hoek kijken: artikel 8:29 Awb. Tegenover de plicht van partijen tot het geven van informatie bestaat de mogelijkheid om bepaalde stukken niet over te leggen dan wel deze te verstrekken of over te leggen onder de voorwaarde dat uitsluitend de rechtbank daarvan kennis neemt. Dat is overigens alleen gerechtvaardigd als daar gewichtige redenen voor zijn. En dat laatste, daar zijn partijen het niet altijd over eens.
Beslissing van de geheimhoudingskamer
De geheimhoudingskamer van de Rechtbank Noord-Nederland[3] was onlangs in een tussenbeslissing terecht kritisch op het geheimhouden van stukken.
Het beginsel van ‘fair trial’ brengt naar het oordeel van de rechtbank mee dat bij het geheimhouden van op de zaak betrekking hebbende stukken de grootst mogelijke terughoudendheid dient te worden betracht. Dat betekent dat er sprake moet zijn van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen, zo luidt het oordeel van de rechtbank. Dit is in lijn met de vaste jurisprudentie op dit punt. De door de inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen moeten aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang van de belastingplichtige bij onbeperkte kennisneming van (delen van) de op de zaak betrekking hebbende stukken. De rechtbank draagt de inspecteur in dit geval dan ook op om de stukken niet integraal geheim te houden, zoals de inspecteur dat in de betreffende zaak heeft gedaan, maar om alleen de gegevens en tekstdelen waarvoor geheimhouding gerechtvaardigd is, weg te lakken. De rechtbank geeft concreet aan voor welke gegevens of tekstdelen dat geldt. Het gaat dan met name om stukken van intern beraad of intern strategisch overleg.
Minder kritisch is de rechtbank Noord-Nederland hier wat ons betreft over de reikwijdte van intern beraad of intern strategisch overleg.
Een vaak voorkomende discussie bij artikel 8:42 Awb is hoe moet worden omgegaan met stukken van andere organisatieonderdelen, zoals de FIOD. De Hoge Raad heeft daarover bepaald dat dit niet per definitie op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Er kan pas worden gesproken van stukken als bedoeld in artikel 8:42, lid 1, Awb indien (i) deze stukken de inspecteur ter raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan en (ii) deze stukken van belang kunnen zijn voor de beslechting van de (nog) bestaande geschilpunten.[4]
Voor de verplichting van artikel 8:42 Awb wordt de Belastingdienst niet als één geheel gezien in relatie tot het organisatieonderdeel van de FIOD. Stukken van de FIOD zijn dus niet per definitie een op de zaak betrekking hebbende stuk en worden op gelijke wijze behandeld als stukken die zijn opgesteld of vergaard door personen of instellingen buiten de Belastingdienst. De vraag of sprake is van een op de zaak betrekking hebbend stuk dient voor elk stuk afzonderlijk te worden beoordeeld. In dat kader verbaast mij dan ook het gemak waarmee de rechtbank Noord-Nederland oordeelt dat het uitwisselen van stukken tussen (ambtenaren die optreden namens) de inspecteur en (ambtenaren van) de FIOD als een interne uitwisseling van stukken wordt beschouwd, waardoor ten aanzien van deze stukken de inspecteur een beroep op artikel 8:29 van de Awb kan doen.
Aan dit oordeel ligt ten grondslag dat volgens de rechtbank voor de beoordeling of het beraad en/of overleg een intern karakter heeft, moet worden uitgegaan van de organisatie van de Belastingdienst in zijn geheel, zoals beschreven in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003. Dat roept bij mij de vraag op hoe zich dat verhoudt tot de voorwaarden die gelden voor de beoordeling of sprake is van op zaak betrekking hebbende stukken, waarbij die Uitvoeringsregeling anders wordt uitgelegd. Is de rechtbank hier niet wat kort door de bocht?
Wat mij betreft laat de aandacht voor dit onderwerp deze afgelopen weken weer zien dat een discussie hierover niet incidenteel is, maar van alledag. Naast deze aandacht doet de Belastingdienst er nog een schepje bovenop met de publicatie van de eerste kennisgroepstandpunten. Jawel, onder meer over de op de zaak betrekking hebbende stukken en de geheimhouding daarvan.
Publicatie kennisgroep standpunten
Gelijktijdig met het door de Universiteit Leiden georganiseerde symposium over de openbaarmaking van standpunten van de kennisgroepen op 27 januari jl. zijn ook, als gevolg van een Woo-verzoek, de eerste kennisgroepstandpunten bekendgemaakt van de kennisgroep Formeel Recht. Daaronder ook het kennisgroepstandpunt over de artikelen 8:24 en 8:29 Awb waarin de vraag centraal staat ‘wanneer voor een standpunt van een kennisgroep dat kwalificeert als een op de zaak betrekking hebbend stuk in de zin van artikel 8:42 Awb een beroep op geheimhouding dan wel beperking van kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 Awb gedaan?’.
Het uitgangspunt is dat een kennisgroepstandpunt wordt versterkt. De ondergrens is of het ingevolge de Wet open overheid openbaar zou moeten worden gemaakt. In dat geval zijn er in ieder geval geen gewichtige redenen. Dat spreekt voor zich. Echte handvatten geeft dit kennisgroepstandpunt dan ook niet. De publicatie hiervan zal in ieder geval niet leiden tot minder discussies over de artikelen 8:42 en 8:29 Awb en zo blijven deze naar verwachting voorlopig nog steeds van alledag. Voor de praktijk is van belang om te blijven controleren of alle op de zaak betrekking hebbende stukken zijn verstrekt. Inzage nemen in het (digitale) dossier van de inspecteur is dan geen overbodige luxe.
Wilt u meer weten over dit onderwerp of heeft u andere vragen, neem dan vooral contact met ons op.
[1] https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/politiek/artikel/5361651/belastingdienst-informatie-achterhouden-fiscale-zaken-rechter
[2] HR 4 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:672.
[3] Rechtbank Noord-Nederland 10 januari 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:124.
[4] Hoge Raad 25 juni 2021, ECLI:NL:HR:2021:995.