De navorderingstermijn van twaalf jaar in buitenlandsituaties is alleen gerechtvaardigd als de Belastingdienst voortvarend handelt. Die voortvarendheidseis geldt wat ons betreft ook in andere situaties, zoals in binnenlandsituaties en in relatie tot landen buiten de EU. Van een behoorlijk handelende overheid mag immers worden verwacht dat voortvarend wordt gehandeld. Dat de Belastingdienst dit ook zo ziet blijkt uit een recent vrijgegeven memo over het voortvarendheidsvereiste. Controleert u altijd of de aanslagen voortvarend zijn vastgesteld? Na het lezen van deze Hertoghs Beschouwt vast wel!
Voortvarendheidseis: voortvarende Belastingdienst
Zodra de Belastingdienst over aanwijzingen beschikt dat een belastingplichtige vermogen aanhoudt in het buitenland moet de Belastingdienst voortvarend te werk gaan. Dit wordt de voortvarendheidseis genoemd. Een inspecteur handelt niet voortvarend als hij zes maanden of langer stil zit. Het gevolg is dat de navorderingsaanslagen dan worden vernietigd. Dit wordt in de praktijk als een cadeautje voor de belastingplichtige gezien. Wij menen dat dat echter een verkeerde benadering is, omdat de twaalfjaarstermijn een uitzondering is en de toepassing daarvan aan bepaalde waarborgen moet voldoen. De reden daarvan ligt in het EU-recht. Voor navordering bij buitenlands vermogen geldt namelijk een verlengde navorderingstermijn van twaalf jaar ten opzichte van de reguliere vijf jaar voor binnenlands vermogen. Volgens het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) is deze termijn van twaalf jaar een belemmering van het vrije verkeer van kapitaal. Dat is het uitgangspunt. De belemmering kan slechts worden gerechtvaardigd als wordt voldaan aan het voortvarendheidvereiste.
Niet-EU-landen
In de praktijk speelt de vraag of de voortvarendheidseis ook geldt in situaties met niet-EU-landen (derde landen), zoals Zwitserland. In 2017 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het voortvarendheidsvereiste niet geldt door de zogenaamde ‘standstillbepaling’.[1] Dit houdt in dat enkele belemmeringen van vrij verkeer van kapitaal die in 1993 voor derde landen al bestonden, mogen blijven bestaan. Omdat de verlengde navorderingstermijn van twaalf jaar al bestond vóór 1993 is het voortvarendheidsvereiste niet van toepassing op de verlengde navorderingstermijn bij derde landen. Ik vraag mij af hoelang dit overgangsrecht blijft doorwerken. We zijn inmiddels alweer 30 jaar verder. En is het terecht dat overgangsrecht wordt toegepast op feiten die zich ruim ná invoering van het vrije verkeer van kapitaal voordoen? Ik meen van niet.
Ook uit een recente conclusie van advocaat-generaal Niessen kan worden afgeleid dat het voortvarendheidsvereiste in relatie tot niet-EU-landen moet gelden.[2] Volgens de A-G betekent de toepassing van de standstillbepaling niet dat een regeling de sfeer van het vrije verkeer van kapitaal verlaat. Het vrije verkeer van kapitaal is immers het uitgangspunt. De standstillbepaling is daarop de uitzondering. Deze beperkende uitzondering dient volgens de A-G evenredig te worden toegepast: de toepassing van de verlengde navorderingstermijn hoort in verhouding te staan tot het beoogde doel. De A-G concludeert dat de voortvarendheidseis van toepassing is bij LGO-landen (landen en gebieden overzee), omdat de doelen van de verlengde evenredigheid moeten worden nagestreefd. Zoals ik het lees, bedoelt de A-G echter dat voor LGO-landen én voor niet-EU-landen een evenredigheidstoets geldt voor toepassing van de verlengde navorderingstermijn. In essentie komt die neer op het voortvarendheidsvereiste.
Is er überhaupt nog een rechtvaardiging voor verlengde navorderingstermijn?
Ook krijgt de Belastingdienst door de internationale gegevensuitwisseling steeds sneller de beschikking over gegevens uit het buitenland. Het HvJ-EU heeft op 27 januari 2022[3] geoordeeld dat een langere navorderingstermijn voor buitenlands vermogen is toegestaan, mits die termijn niet langer dan noodzakelijk is. Hierbij moet rekening worden gehouden met mechanismen voor uitwisseling van informatie en administratieve samenwerking tussen landen. (Zie ook: HB #310 ‘Onbeperkte navordering beperkt’). Het is dus zeer relevant om na te gaan wanneer de Belastingdienst het signaal heeft ontvangen. Deze informatie dient de Belastingdienst ter inzage te geven. Ook een DAC-6 melding kan als een signaal worden aangemerkt evenals de Common Reporting Standard gegevens (CRS). De Belastingdienst moet voortvarend met het signaal aan de slag gaan. Overigens meen ik dat überhaupt geen rechtvaardiging meer bestaat voor een langere navorderingstermijn voor buitenlandsituaties. De toegenomen informatie-uitwisseling tussen landen noopt niet meer tot een onderscheid tussen binnen- en buitenland.
Voortvarend handelen als norm
De Belastingdienst heeft het memo ‘Voortvarendheid bij projectmatige aanpak programma Verhuld Vermogen’ openbaar gemaakt.[4] Daarin wordt onder meer benoemd dat de Nationale Ombudsman kan toetsen aan het behoorlijkheidsvereiste van voortvarendheid. De overheid moet zo snel en slagvaardig als mogelijk handelen. Toegelicht wordt dat het niet is uit te sluiten dat door het onderscheid tussen EU-landen met derde landen een zaak aan de Ombudsman wordt voorgelegd. De Belastingdienst is derhalve niet zeker van zijn zaak dat de voortvarendheidseis in relatie tot landen buiten de EU niet geldt.
Sterker, naar aanleiding van een ander Woo-verzoek is een aantal documenten openbaar gemaakt over ‘project Montenegro’.[5] Project Montenegro is een onderzoek naar bankrekeningen van Nederlanders bij de Credit Suisse bank in Zwitserland. Genoemd wordt dat de voortvarendheidseis bij dit project “wel enige aandacht vraagt”. Ook wordt vermeld dat het voor de verlengde navorderingstermijn van belang is om te laten zien dat de Belastingdienst voortvarend heeft gehandeld. Deze opmerkingen duiden er wat mij betreft op dat de Belastingdienst het voortvarendheidsvereiste als een voorwaarde ziet in relatie tot Zwitserland.
Tip voor de praktijk
Voortvarend handelen zou voor de Belastingdienst de norm moeten zijn. Zodra een signaal wordt ontvangen moet de inspecteur daarmee voortvarend aan de slag gaan. Als hij dat niet doet, verspeelt hij daarmee de navorderingsbevoegdheid. Navordering is en blijft uitzondering en dat wordt ten onrechte te vaak uit het oog verloren. Als tip voor de praktijk geef ik dan ook mee om altijd na te gaan welke aanwijzing tot het onderzoek heeft geleid en welke acties de inspecteur in de periode vanaf het signaal tot het vaststellen van de navorderingsaanslag heeft uitgevoerd.
[1] HR 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:843
[2] HR 9 juni 2023, ECLI:NL:HR:2023:873 & AG conclusie 28 juni 2022, ECLI:NL:PHR:2022:79
[3] HvJ EU 27 januari 2022, ECLI:EU:C:2022:55
[4] Staatssecretaris van Financiën, Besluit Wet open overheid, 21 juli 2023
[5] Staatssecretaris van Financiën, Beslissing op verzoek om openbaarmaking van informatie, 10 juli 2023