De Inspectie belastingen, toeslagen en douane heeft recent haar tweede rapport gepubliceerd over de informatieverstrekking door de Belastingdienst aan de rechter in belastingzaken.[1] De titel van het rapport liegt er niet om: “Rechtsbescherming in het geding”. Het intensieve onderzoek naar vijf omvangrijke en sterk afwijkende casussen laat zien dat fundamentele gebreken in de werkwijze van de Belastingdienst leiden tot een aantasting van de rechtsbescherming van burgers en bedrijven.
Hoewel het gaat om ‘slechts’ vijf onderzochte casussen, komen volgens het rapport in de verschillende casussen vaak dezelfde bevindingen en grondoorzaken voor het ontstaan en voortduren van een geschil over informatieverstrekking terug.[2] De Inspectie erkent dat ze op basis van de vijf geselecteerde casussen geen generieke uitspraken over de hele Belastingdienst kunnen doen, maar gelet op het voorgaande kunnen er wel signalen en aanbevelingen aan de Belastingdienst worden afgegeven.[3]
En die zijn duidelijk: de kille en zakelijke mindset van medewerkers van de organisatie om te ‘willen winnen’ moet veranderen in de wil om het goede en rechtvaardige voor burgers en bedrijven te doen.[4]
De (juridische) kern: artikel 8:42 Awb
Artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) biedt de juridische kapstok voor het rapport van de Inspectie. Dit artikel verplicht een bestuursorgaan, in dit geval de Belastingdienst, om in een zaak die voor de rechter ligt alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechter toe te zenden. Artikel 8:42 Awb geldt dus voor de beroepsfase, de fase waarin een geschil met de Belastingdienst al voor een rechter terecht is gekomen. Ook voor de fase daaraan voorafgaand, de bezwaarfase, geldt dat de Belastingdienst op grond van artikel 7:4 lid 2 Awb alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage dient te leggen.
Het recht van belanghebbenden om alle stukken in te mogen zien zorgt voor een gelijke informatiepositie tussen belanghebbenden en de Belastingdienst. Daarnaast kan hiermee worden vastgesteld waarom en hoe de Belastingdienst een besluit neemt. Aldus werkt het een transparante overheid in de hand en kan hiermee een eerlijk en gelijkwaardig proces mogelijk worden gemaakt. Het recht op inzage in alle op de zaak betrekking hebbende stukken is daarmee geen formaliteit, maar een hoeksteen van procesgelijkheid. Belanghebbenden moeten kunnen vertrouwen op de Belastingdienst voor wat betreft de volledigheid van de verstrekte stukken. Zeker ook omdat het lastig is om zonder concreet aanknopingspunt om daarover te twijfelen te controleren of een dossier daadwerkelijk volledig is.
In het onderzoek van de Inspectie is onderzocht hoe de Belastingdienst omgaat met artikel 8:42 Awb en wat er speelt bij geschillen tussen belanghebbenden en de Belastingdienst daaromtrent. In vier van de vijf onderzochte casussen zijn de bevindingen wat mij betreft schrijnend.
Cultuur binnen de Belastingdienst
Een terugkerend thema in het rapport is de proceshouding van medewerkers van de Belastingdienst. Zoals hiervoor al benoemd, is uit interviews met hen gebleken dat nogal eens wordt gehandeld vanuit een wil om te winnen,[5] terwijl dit toch zeker niet voorop zou moeten staan. Een bestuursorgaan dient betrouwbaar, eerlijk en transparant te zijn, en dat zou altijd moeten prevaleren boven het willen binnenhalen van een overwinning. Daarmee stipt het rapport mijns inziens ook terecht aan dat er meer vanuit maatschappelijke gedrevenheid gewerkt zou kunnen worden, waar er volgens het rapport nu veelal alleen een zakelijk inhoudelijk-juridisch perspectief aanwezig is bij de medewerkers van de Belastingdienst.[6]
Dit terwijl een burger of bedrijf hoe dan ook te maken heeft met een doorlopende relatie met de Belastingdienst. Zij zien dan ook graag een overheidsorgaan dat zich empathisch opstelt.[7] Zo wordt ook het initiatief om via alternatieve geschilbeslechting tot een goede (en bestendigere) oplossing te komen gemist.[8] Ik leid daarmee duidelijk uit het rapport af dat de benaderingswijze tussen de burger en bedrijf enerzijds en de Belastingdienst anderzijds nogal uiteenloopt, iets dat wij in de praktijk ook zeker herkennen.
Wat ook opvalt in het rapport is de verscheidenheid binnen één en dezelfde organisatie over de interpretatie en toepassing van artikel 8:42 Awb.[9] Ook dit zien wij in de praktijk terug. De ene belastinginspecteur gaat ruimhartiger om met het verstrekken van stukken dan de andere. Dat kan er bijvoorbeeld in gelegen zijn dat de ene inspecteur een bepaald stuk eerder kwalificeert als een ‘intern stuk’ dat niet verstrekt hoeft te worden dan een andere inspecteur. Ons valt daarbij ook op dat zeker niet altijd per stuk of passage waarvoor op grond van artikel 8:29 Awb een beroep op geheimhouding of beperkte kennisneming wordt gedaan, gemotiveerd wordt waarom dat beroep wordt gedaan. Terwijl de ‘Werkinstructie op de zaak betrekking hebbende stukken’ dat wel vereist.[10]
Voor wat betreft schendingen van artikel 8:42 Awb zie ik ook een duidelijke rol voor de rechtspraak neergelegd. Op grond van artikel 8:31 Awb kan de rechter bij het niet voldoen aan de verplichting tot het overleggen van stukken daaruit namelijk de gevolgen trekken die hem geraden voorkomen. Stevige consequenties, zoals het vernietigen van een aanslag als gevolg van een schending van artikel 8:42 Awb, kunnen bijdragen aan correcte toepassing van dat wetsartikel in de toekomst. Nog te vaak zien wij dat hier door een rechter helemaal geen consequenties aan worden verbonden.
Informatiehuishouding
In het rapport wordt ook de nodige kritiek geleverd op de informatiehuishouding bij de Belastingdienst.[11] Waar de wil in sommige gevallen wellicht wel bestaat om alle informatie waar een belanghebbende recht op heeft te verstrekken, maakt de wijze van dossiervoering binnen de Belastingdienst dat vaak ook lastig. Wij merken dit bijvoorbeeld in discussies over de navorderingsbevoegdheid op grond van artikel 16 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR).
Voor de aanwezigheid van een nieuw feit, een voorwaarde om te kunnen navorderen, is het van groot belang te kunnen controleren welke informatie op welk moment reeds bekend was of redelijkerwijs had kunnen zijn bij de Belastingdienst. Met een ontbrekende goede dossiervoering kan die controle soms niet goed worden uitgevoerd. Daarbij merk ik wel op dat goed in de gaten moet worden gehouden dat de bewijslast voor het voldoen aan de voorwaarden voor navordering nog altijd op de inspecteur rust.
Evenzo merken wij in de praktijk dat dit speelt bij toepassing van de verlengde navorderingstermijn van 12 jaar ex artikel 16 lid 4 AWR, en het daarbij behorende voortvarendheidsvereiste (voor een nadere uiteenzetting hierover verwijs ik graag naar mijn eerdere Hertoghs Beschouwt: #392 Voortvarendheid in de spotlight: duidelijke grenzen aan de verlengde navorderingstermijn). Een goede dossiervoering en met name ook vastlegging van interne overleggen, waar het vaak ook aan ontbreekt volgens het rapport,[12] zijn daarbij van groot belang. Of zou ook in deze gevallen de zakelijke mindset van medewerkers om te willen winnen parten spelen?
Met die mindset wordt overigens ook de functie van de bezwaarfase ondermijnd. Daarin dient immers een volledige, onafhankelijke heroverweging van het primaire besluit van een andere medewerker van de Belastingdienst plaats te vinden. De interne mindset om te willen winnen werkt het in stand willen houden van het primaire besluit in de hand, zonder eventuele fouten binnen de eigen organisatie te (willen) herstellen. Dat laatste zou echter (lange) procedures kunnen voorkomen, procedures waar burgers en bedrijven (logischerwijs) vaak niet bij zijn gebaat.[13]
Afsluitend
Wat mij betreft is het rapport duidelijk en tegelijkertijd schrijnend. Het rapport eindigt dan ook met een signaal van zorg. Daarbij wil ik herhalen dat ‘slechts’ vijf casussen zijn onderzocht, maar het feit dat de Inspectie over vier van deze vijf casussen oordeelt dat sprake was van schending van artikel 8:42 Awb zegt mijns inziens wel degelijk iets. Ik heb er gelet op deze verhouding moeite mee deze gevallen te betitelen als incidenten. Temeer nu het vaak om dezelfde bevindingen en grondoorzaken van het probleem gaat. Is het dan niet terecht aannemelijk te noemen dat de bevindingen uit het rapport ook aanwezig zijn buiten de onderzochte casussen?
De Belastingdienst heeft een zware verantwoordelijkheid. Het minste wat burgers en bedrijven mogen verwachten, is dat zij eerlijk, volledig en transparant worden behandeld. En daarom sluit ik graag af met de woorden van mijn collega Antoine Blomen: er moet niet alleen worden gefocust op IQ binnen de Belastingdienst, maar ook op EQ.[14]
[1] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek).
[2] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 4.
[3] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 5.
[4] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 27.
[5] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 13.
[6] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 13 & 27.
[7] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 25.
[8] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 16.
[9] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 11 & 22.
[10] Werkinstructie op de zaak betrekking hebbende stukken, p. 2.
[11] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 19-21.
[12] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 19.
[13] Rapport Rechtsbescherming in het geding – Onderzoek informatieverstrekking aan de rechter deel 2 (casusonderzoek), p. 16.
[14] A.H.G.M. Blomen, ‘Verruimde toepassing van het evenredigheidsbeginsel: een manier van symptoombestrijding?’, TFB 2024/36.