Met de inwerkingtreding van artikel 1f Wwft per 1 januari 2026 wordt een vergaand verbod geïntroduceerd: beroeps- en bedrijfsmatige handelaren mogen geen contante betalingen van 3.000 euro of meer accepteren. Dat verbod ziet niet alleen op één betaling, maar ook op meerdere handelingen waartussen een verband lijkt te bestaan. De recent gepubliceerde leidraad van de Belastingdienst beoogt deze norm te verduidelijken. Juist die verduidelijking maakt zichtbaar dat er meer ter discussie bestaat dan louter praktische uitvoeringsvragen. Het begrip ‘samengestelde transactie’ fungeert als scharnierpunt van het verbod. Daarmee wordt een open norm, afkomstig uit risicogebaseerde anti-witwasregelgeving, verheven tot beslissende factor voor de vraag of sprake is van een verboden gedraging. Dat roept fundamentele rechtsstatelijke vragen op.
Een open norm als dragende pijler van een verbodsbepaling
De leidraad bevestigt uitdrukkelijk dat ‘samengestelde transactie’ geen vastomlijnd begrip is en afhankelijk blijft van feiten en omstandigheden. Tegelijkertijd bepaalt zij dat in bepaalde situaties moet worden uitgegaan van samengesteldheid, tenzij de handelaar door onderzoek aannemelijk maakt dat sprake is van afzonderlijke transacties.[1] Daarmee wordt feitelijk een omkering van de bewijslast geïntroduceerd die in de wet zelf niet is terug te vinden.
Dit is vanuit (straf)rechtsstatelijk perspectief problematisch. Een wettelijk verbod vergt voorzienbaarheid: de normadressaat moet vooraf kunnen begrijpen welk gedrag is toegestaan en welk gedrag verboden is. Een open norm kan dat dragen, maar alleen als zij voldoende houvast biedt. De combinatie van een open norm met een veronderstelde overtreding schuift het risico van onduidelijkheid vrijwel volledig door naar de handelaar.
Voorzienbaarheid onder druk
De leidraad benadrukt dat de beoordeling of sprake is van samenhang idealiter voorafgaand aan de eerste handeling moet plaatsvinden. Dat veronderstelt kennis over toekomstige transacties en over de intenties en vermogenspositie van klanten. In de praktijk beschikt een handelaar daar vaak niet over. Toch kan hij achteraf worden geconfronteerd met de conclusie dat meerdere op zichzelf toegestane betalingen gezamenlijk het verbod hebben overtreden.
Dat wringt met het voorzienbaarheidsvereiste. Zeker nu overtreding leidt tot een bestuurlijke boete van maximaal EUR 10.000[2] en openbare publicatie daarvan[3] of zelfs strafrechtelijke vervolging, is het moeilijk vol te houden dat handelaren vooraf in redelijkheid kunnen inschatten waar de juridische grens precies ligt.
Onderzoeksplicht zonder wettelijke verankering
De leidraad legt een duidelijke onderzoeksplicht bij handelaren. Zij moeten actief nagaan of transacties uit hetzelfde vermogen afkomstig zijn, of personen als verwant moeten worden aangemerkt en of aankopen feitelijk één economische transactie vormen. Tegelijkertijd vervallen voor de meeste handelaren per 1 januari 2026 juist de reguliere Wwft-verplichtingen zoals het cliëntenonderzoek en de meldplicht.
Hier ontstaat een spanningsveld dat de leidraad niet oplost. Van handelaren wordt verwacht dat zij onderzoek doen dat materieel sterk lijkt op een cliëntenonderzoek, zonder dat zij daarvoor een expliciete wettelijke grondslag, duidelijke bevoegdheden of afgebakende onderzoeksmiddelen hebben. De rechtsbasis van deze onderzoeksplicht blijft daarmee diffuus.
Transactiebasis en gelijkheid van normadressaten
De minister heeft tijdens de parlementaire behandeling benadrukt dat het verbod op transactiebasis wordt beoordeeld.[4] Tegelijkertijd laat de leidraad zien dat samenhang juist kan ontstaan door patronen over meerdere transacties. In de praktijk betekent dit dat zichtbare en geconcentreerde transacties eerder tot handhaving leiden dan verspreide aankopen bij verschillende ondernemers.
Dit roept vragen op over gelijke behandeling. Handelaren met langdurige klantrelaties of herhaalbezoeken lopen meer risico dan ondernemers bij wie transacties versnipperd plaatsvinden. Het verbod raakt daarmee niet noodzakelijkerwijs de meest risicovolle gedragingen, maar vooral de meest observeerbare.
Tot slot
De leidraad brengt meer structuur aan in de toepassing van het contantgeldverbod, maar maakt tegelijk duidelijk dat het fundament van dat verbod rust op een open norm met vergaande gevolgen. Door samengesteldheid in bepaalde gevallen te veronderstellen en de bewijslast feitelijk bij de handelaar te leggen, schuurt dit met een verbodsbepaling die administratief of strafrechtelijk kan worden gehandhaafd.
Zolang niet scherper wordt afgebakend wanneer samenhang juridisch relevant is en welke onderzoekshandelingen redelijkerwijs mogen worden verlangd, blijft het contantgeldverbod op gespannen voet staan met kernwaarden van de rechtsstaat: voorzienbaarheid en rechtszekerheid.
[1] Leidraad verbod contante betalingen, pagina 5, onder verwijzing naar ECLI:NL:GHAMS:2020:2899.
[2] Artikel 31, lid 2 Wwft (categorie I).
[3] Artikel 32f Wwft.
[4] Kamerstukken II, 2024-2025, 36 228, nr. 23, p. 56.