Streng in de zaak, gematigd in de uitvoering. Dit adagium zit in het DNA van de Belastingdienst. Maar de toeslagenaffaire heeft laten zien dat het flink kan misgaan. Het moet maar eens uit de pen: wij zien dat de fiscale rechtsbescherming nog altijd tekortschiet op allerlei vlakken. Zo is er voor burgers die ernstig zijn benadeeld door onterecht handelen of nalaten van de Belastingdienst, geen toegankelijke basis voor een tegemoetkoming. Maar er gloort hoop.
Om schrijnende gevallen te verzachten is recent een wetsvoorstel ingediend.[1] De AWR en Invorderingswet krijgen in dit voorstel een nieuw artikel dat een wettelijke grondslag moet bieden voor nadeelcompensatie op groepsniveau. De artikelen bieden de minister een juridische basis om via een zogenaamde Algemene Maatregel van Bestuur groepen gedupeerden aan te wijzen. Deze belanghebbenden komen dan in aanmerking voor een financiële tegemoetkoming.
Het moet gaan om gevallen waarin het handelen of nalaten van een inspecteur heeft geleid tot “onbillijkheden van overwegende aard”, zodanig dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de burgers te laten. Maar wat is een onbillijkheid van overwegende aard? En zal de delegatiebepaling daadwerkelijk leed verzachten?
Maatwerk via een delegatiebepaling
Voor een regenboog is regen nodig: dit wetsvoorstel is een direct gevolg van de kinderopvangtoeslagaffaire. In het verleden zijn tegemoetkomingen uitgekeerd via een beleidsbesluit, vooruitlopend op wetgeving. Op deze manier kon snel aan gedupeerden van de toeslagaffaire worden uitbetaald. Een nadeel was dat het parlement en de Raad van State geen invloed hadden op het wetgevingsproces. Via de voorgestelde gedelegeerde regelgeving, op het niveau van een zogenaamde Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) – wat is dat?, krijgen de Eerste en Tweede kamer en de Raad van State inspraak. De nieuwe artikelen bepalen zelf niet welke groepen worden aangewezen, of wanneer sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. In de AMvB worden deze formele aspecten geregeld.
Een wettelijke basis voor tegemoetkoming lijkt gewenst. Wekelijks melden zich nog altijd tussen de 250 en 300 mensen als gedupeerde bij de Uitvoeringsinstantie Herstel Toeslagen.[2] Volgens de laatste voortgangsrapportage hebben inmiddels ruim 47.000 mensen zich aangemeld, veel meer dan aanvankelijk gedacht. Voor slechts 4.000 ouders is de uitvoeringsinstantie tot een definitieve beoordeling gekomen. Daarnaast zijn er nog de problemen met private schuldeisers. In de laatste voortgangsrapportage wordt niet voor niets opgemerkt dat het aantal mensen dat zich meldt, de diversiteit en omvang van de problematiek, en de organisatorische uitdagingen binnen de herstelorganisatie vragen om oplossingen om het herstelproces van ouders te versnellen en te verbeteren.
Ongekend Onrecht, nu Beter Beschermd?
Kern van de nieuwe artikelen is de mogelijkheid van de minister (welke?) om een groep van gedupeerden aan te wijzen, die een tegemoetkoming kan krijgen.[3] Met het begrip “onterecht” wordt gedoeld op situaties van systeemfalen, zoals in de kinderopvangtoeslagaffaire. Verder moet het gaan om een “onbillijkheid van overwegende aard”, waarbij het evident onredelijk zou zijn om de gedupeerden geen tegemoetkoming te geven.
In de Memorie van Toelichting wordt opgemerkt dat de term onbillijkheid van overwegende aard dezelfde betekenis heeft als in het kader van de Herstelregeling Toeslagen: de schrijnende gevallen.[4] In een AMvB wordt uitgewerkt welke gevallen het betreft en hoe de tegemoetkoming praktisch wordt vormgegeven.
Het kabinet is van mening dat bestaande wettelijke instrumenten niet toereikend zijn. Een schadevergoeding wegens onrechtmatige daad is een langdurige en complexe civiele procedure. Via dit wetsvoorstel wordt direct een geheel nieuwe wettelijke mogelijkheid tot nadeelcompensatie geïntroduceerd.
Stel dat in het verleden al door een vaststellingsovereenkomst compensatie is geboden. Dit wetsvoorstel betekent dat deze overeenkomst in de toekomst nog kan worden opengebroken, indien uit de wet en een AMvB zou blijken dat er recht bestaat op een hogere tegemoetkoming. Wel wordt in het derde lid van de twee nieuwe artikelen bepaald dat tegemoetkoming achterwege blijft voor zover op andere wijze een tegemoetkoming of vergoeding is ontvangen. In zoverre ontstaat er door dit voorstel geen recht op een dubbele compensatie.
Raad van State: Beter aarzelen dan kwalijk springen
De Afdeling advisering van de Raad van State is zeer kritisch in haar advies. De Afdeling constateert dat het niet gaat om een hardheidsclausule, maar om een geheel nieuwe bestuursrechtelijke schadevergoedingsregeling. Voor de genoemde situaties bestaan al de schadevergoeding wegens onrechtmatige daad en de nadeelcompensatie. Met het voorliggende voorstel lijkt er volgens de Afdeling een derde categorie bij te komen: een vergoeding of tegemoetkoming wegens onbehoorlijk handelen. Dit is een vergaande stap, die een grondige onderbouwing vergt en die niet in dit beperkte kader zou moeten worden doorgevoerd. Als daar al een regeling voor zou moeten komen, dan zou dat volgens de Afdeling een algemene regeling moeten zijn.[5]
Als iemand je op je fouten wijst, wees dan blij dat iemand geïnteresseerd is in wat je doet. De Afdeling lijkt te suggereren dat het voorstel – hoe nobel ook – nog niet goed is uitgewerkt en doordacht. De samenloop met de bestaande hardheidsclausule van artikel 63 AWR en nadeelcompensatieregelingen lijkt niet te zijn uitgewerkt. Ook worden er vraagtekens gezet bij de plaatsing van deze artikelen. De AWR en Invorderingswet zien op de heffing en invordering van rijksbelastingen, niet op schaderegelingen. Ten slotte lijkt het feit dat het gaat om individuele gevallen én een groepsgewijze benadering een recept voor ongelukken en veel politieke discussie. Meer inkadering is noodzakelijk.
Een overwinning voor rechtszoekenden?
De ambitie van het kabinet is om het wetsvoorstel op 1 januari 2022 in werking te laten treden. Het is de vraag of deze datum wordt gehaald. In het wetsvoorstel wordt vaak gesproken over het (gebrek aan) ‘doenvermogen’ van burgers. De ervaringen met de toeslagenaffaire laten zien dat burgers niet weten wat hun rechten zijn en hoe ze deze kunnen effectueren. Hoe laagdrempelig het bestuursrecht ook is, het is voor sommigen niet genoeg. Gedupeerden wisten de weg niet in de bureaucratische en juridische jungle.
Rechtsbijstand en toegang tot de rechter werden hun feitelijk ontzegd, omdat zelfredzaamheid werd verondersteld.
Met dit wetsvoorstel lijkt het kabinet het initiatief naar zich toe te willen trekken, voor zover het gaat om het compenseren van gedupeerden. De overheid neemt het voortouw. Het is de vraag of dat in de praktijk gaat werken. Wellicht zijn rechtszoekenden veel meer gebaat bij vrije toegang tot (sociale) advocaten, die hen kunnen helpen om hun recht te halen. Het plan om meer geld beschikbaar te stellen voor de sociale advocatuur en het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand, lijkt in dat verband een stuk verstandiger.[6] Voorkomen is altijd beter dan genezen: als er geen schrijnende gevallen meer zijn, is ook geen nadeelcompensatie nodig.
[1] Kamerstukken II 2021/2022, 35 930 nr. 2, Voorstel van wet, Wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en de Invorderingswet 1990 tot invoering van een grondslag voor het bieden van een tegemoetkoming bij schrijnende gevallen (Wet delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen).
[2] Zie 8e Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag, 30-9-2021.
[3] Zie de voorgestelde artikelen 63a Algemene wet inzake Rijksbelastingen en artikel 69a Invorderingswet 1990.
[4] Kamerstukken II 2021/2022, 35 930 nr. 3, Memorie van Toelichting.
[5] Kamerstukken II 2021/2022, 35 930 nr. 4, ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT.
[6] Zie https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/09/21/prinsjesdag-2021-investeren-in-stabiliteit-van-de-rechtsstaat