In de praktijk lijkt de Douane zonder voldoende basis “een eigen waarde” vast te stellen wanneer de aangegeven transactiewaarde onjuist (of te laag) wordt geacht. De Unie-regelgeving biedt de Douane bevoegdheden om vragen te stellen, bewijs op te vragen en – in het uiterste geval – de douanewaarde zelfstandig vast te stellen. Tegelijkertijd is deze ruimte niet onbegrensd. A-G Ettema besteedt in haar onlangs gepubliceerde conclusie terecht aandacht aan de Fair Price List die door de inspecteur gebruikt wordt voor het verwerpen van de aangegeven transactiewaarde.
Het vertrekpunt: transactiewaarde als primaire methode
Artikel 70, lid 1 Douanewetboek van de Unie (DWU) bepaalt dat de douanewaarde in beginsel de “voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs” is bij verkoop voor uitvoer naar het douanegebied van de Unie. Dit subjectieve waardebegrip – de transactiewaarde – vormt de hoeksteen van het waarderingssysteem.
Alleen wanneer een van de limitatief opgesomde belemmeringen van art. 70, lid 3 DWU zich voordoet (bijv. een transactie zonder verkoop, prijsbeïnvloeding tussen verbonden partijen of ongeoorloofde restricties) of wanneer de autoriteiten gegronde twijfel hebben, kan worden uitgeweken naar de opvolgende methoden van art. 74 DWU.
De motieven achter dit stelsel zijn helder: rechtszekerheid voor het bedrijfsleven, gelijk speelveld binnen de interne markt en naleving van de WTO-Overeenkomst met betrekking tot de douanewaarde. De Unie-wetgever heeft echter óók oog voor fraude- en risicobestrijding. Dat spanningsveld tussen zekerheid voor de importeur en controlemogelijkheden voor de Douane ligt aan de basis van de discussies over onderwaardering.
Vragen stellen en documenten opvragen: de wettelijke basis
De Douane beschikt over een stevig onderzoeksinstrumentarium. Artikel 15 DWU bepaalt dat iedere persoon die direct of indirect bij de transactie is betrokken, op verzoek alle nodige bescheiden en inlichtingen moet verstrekken. Artikel 163 DWU legt een formele verplichting op aan aangevers om binnen de gestelde termijnen alle gegevens te overleggen die noodzakelijk zijn voor de toepassing van de douanewetgeving.
Wanneer de Douane gegronde twijfel heeft over de juistheid van de transactiewaarde, kan zij volgens artikel 140, lid 1 Uitvoeringsverordening DWU (UVo) de aangever om aanvullende informatie verzoeken, waaronder bescheiden die het mogelijk maken de verstrekte gegevens te verifiëren.[1]
Belangrijk is om zeker te stellen dat deze verzoeken altijd gericht moeten zijn op verificatie van de aangifte. Vraagt de Douane om documenten die evident niet bij de importeur aanwezig (hoeven te) zijn, zoals contracten in de productieketen twee schakels terug, dan zijn dat geen “nodige bescheiden” in de zin van art. 15 DWU.
Van gegronde twijfel naar verwerping en de Fair Price List
In de conclusie van A-G Ettema wordt expliciet ingegaan op het fenomeen van de FPL’s die de inspecteur gebruikt voor het verwerpen van de aangegeven transactiewaarde en het vaststellen van de douanewaarde.[2] In de conclusie wordt nogmaals benoemd dat met deze methode allereerst een gecorrigeerde gemiddelde prijs (GGP) wordt berekend voor alle achtcijferige productcodes uit de Gecombineerde Nomenclatuur (GN) die zijn opgenomen onder de hoofdstukken 61 tot en met 64 van de GN. De GGP wordt ook wel de fair price genoemd.
De GGP’s zijn gebaseerd op maandelijkse invoerprijzen van de betrokken producten. De gebruikte invoerprijzen zijn afkomstig uit de door Eurostat beheerde referentiedatabase (Comext) en beslaan een periode van 48 maanden. De prijzen drukken per GN-code een waarde per kilogram uit en vermelden het land van herkomst en het land van bestemming in de EU. Vervolgens wordt op basis van de gemiddelde invoerprijzen (per lidstaat) een gemiddelde prijs per GN-code voor de gehele EU berekend. Daarbij worden abnormaal hoge of lage waarden (outliers) buiten beschouwing gelaten. Vandaar dat wordt gesproken over een ‘gecorrigeerde’ gemiddelde prijs. De FPL’s worden gebruikt als risicodrempelwaarde om invoeraangiften met een hoog risico op onderwaardering te detecteren.
Dit alles brengt met zich mee dat vóórdat tot correctie overgegaan mag worden, nog steeds sprake moet zijn van gegronde twijfel. Gegronde twijfel betekent volgens het Hof dat er objectieve indicaties moeten zijn dat de aangegeven prijs niet de werkelijk betaalde of te betalen prijs is.[3]
Vervolgens wordt deze twijfel aan de importeur gecommuniceerd, die dan de gelegenheid krijgt om bescheiden te overleggen en zijn visie te geven. Blijven de twijfels bestaan, dan dient de Douane, voordat zij de waarde verwerpt, een aankondiging uit te reiken op grond van artikel 22, lid 6 DWU. Dit waarborgt het recht op verdediging. Pas na afweging van het ingebrachte verweer kan de Douane beslissen de transactiewaarde te verwerpen en – met toepassing van artikel 74 DWU of redelijke middelen (artikel 74, lid 3) – een nieuwe waarde vaststellen.
Vaststellen van de “nieuwe” waarde: grenzen aan redelijke middelen (fall-backmethode)
Wordt de transactiewaarde verworpen dan zijn er verschillende routes mogelijk om de “nieuwe” waarde te bepalen. De Douane kan gebruik maken van methode 2 of 3, waarbij identieke of soortgelijke goederen worden gebruikt, zoals beschreven in artikel 74, lid 2 onder a en b DWU. Daarnaast kan de aftrekmethode of kostprijs-plusmethode worden toegepast, zoals vastgelegd in artikel 74, lid 2 onder c en d DWU. Tot slot kunnen redelijke middelen worden gebruikt, zoals beschreven in artikel 74, lid 3 DWU. Hierbij zijn er twee harde grenzen: de waarde moet aansluiten bij de WTO-overeenkomst en de verboden methoden van artikel 144 UVo mogen niet worden gebruikt, zoals gemiddelde waarden, hoogste of laagste waarden, en arbitraire methoden.
De Nederlandse Douane grijpt graag (en snel) naar de Fair Price Lists (FPL) van de Europese Commissie. Deze lijsten geven per GN-code en land-combinatie een statistisch gemiddelde prijs per kilogram. De FPL moet echter niet heilig worden verklaard. De Hoge Raad oordeelde in 2017 dat zo’n statistisch gemiddelde “op zichzelf geen begin van bewijs is” dat de transactiewaarde onjuist is.[4] De Douane moet dus méér aanvoeren, bijvoorbeeld inconsistenties tussen in- en verkoopfacturen, betalingsbewijzen die ontbreken of signalen uit OLAF-onderzoeken. De Douane dient aan te geven waarom de gemiddelde prijs representatief is voor de ingevoerde partij. Doet zij dat niet, dan kan daarmee sprake zijn van een motiveringsgebrek en mag de UTB niet in stand gelaten worden.
Wordt de (correctie)waarde enkel gebaseerd aan de hand van een FPL-gemiddelde, dan is dat niet mogelijk, omdat artikel 144 UVo onder meer het hanteren van gemiddelde waarden verbiedt. De Douane mag daarentegen wél statistische data als hulpmiddel benutten, maar moet dan aantonen dat deze data voldoende specifiek zijn voor de ingevoerde partij, en zo nodig correcties (kwaliteit, handelsniveau, leveringsconditie) doorvoeren. Zo niet, dan is de waardebepaling willekeurig en de correctie onvoldoende onderbouwd.
Het is aan de Douane, voordat de fall-backmethode wordt gebruikt, om te onderbouwen waarom elke voorgaande methode[5] niet toepasbaar was. De methoden voor het vaststellen van de douanewaarde hebben namelijk een hiërarchische volgorde. Hierbij gaat het namelijk om de eerste methode die het mogelijk maakt om de douanewaarde vast te stellen. De primaire basis voor de douanewaarde van de ingevoerde goederen blijft de transactiewaarde van de ingevoerde goederen. Dit wil zeggen: de voor de goederen werkelijk betaalde of te betalen prijs bij de verkoop voor de uitvoer van de ingevoerde goederen naar het douanegebied van de Unie (artikel 70 DWU).
De bewijslastverdeling; een resume
Bij een correctie van een douaneaangifte en bij het verwerpen van de transactiewaarde geldt een verschillende verdeling van de bewijslast. In het geval van een correctie is het in beginsel de inspecteur die moet aantonen dat de correctie gerechtvaardigd is. Dit bewijs wordt geleverd volgens de reguliere bewijsregels.
Voor het afwijzen van de transactiewaarde ligt dit genuanceerder. De Douane moet namelijk bewijzen dat voldoende reden bestaat om te twijfelen aan de juistheid van de opgegeven waarde. De lat ligt daardoor lager dan bij een reguliere correctie.
In de praktijk zie ik dat de Douane “gegronde twijfel” al aanwezig acht wanneer de aangegeven prijs voor de ingevoerde goederen lager uitvalt dan de statistisch gemiddelde invoerwaarde van soortgelijke goederen. Het draait dan met name om de afwijking ten opzichte van het gemiddelde. Naar mijn oordeel is de verwijzing naar de FPL op zichzelf onvoldoende om de gegronde twijfel te onderbouwen. De FPL kan worden gebruikt om afwijkingen te constateren, maar iedere afwijking is geen rechtvaardiging voor gegronde twijfel. De enkele omstandigheid dat de aangegeven transactiewaarde lager is dan gemiddelde prijzen vormt in beginsel dan ook geen bewijs dat de aangegeven transactiewaarden onjuist zijn.[6]
Wanneer de douaneautoriteiten voldoen aan de bewijslast van gegronde twijfel ten aanzien van de opgegeven transactiewaarde (eerste voorwaarde), dan mogen zij de aangever verzoeken om nadere documentatie die bevestigt dat de opgegeven waarde overeenkomt met de werkelijk betaalde of te betalen prijs. Als die aanvullende informatie de twijfel niet wegneemt (tweede voorwaarde), mogen zij concluderen dat de transactiewaarde niet als uitgangspunt kan dienen. Beide voorwaarden van deze zogenoemde tweetrapsbenadering moeten dus vervuld zijn.
Wordt de transactiewaarde alsnog verworpen, dan moet de Douane vervolgens de douanewaarde vaststellen volgens de alternatieve methoden die de wet daarvoor biedt. Daarbij rust op de Douane (wederom) de verplichting om hun keuze voor een bepaalde methode te motiveren én om inzichtelijk te maken welke gegevens zijn gebruikt bij de waardebepaling.
Discussies met de Douane?
Bij een discussie rondom onderwaardering komen diverse formele rechten en plichten in beeld. De Douane heeft de bevoegdheid om vragen te stellen (art. 45 DWU), aanvullende documenten op te vragen (art. 140, lid 1 UVo) en – bij volhardende gegronde twijfel – de transactiewaarde te verwerpen. Die bevoegdheid is echter omkleed met waarborgen: objectieve twijfel, de gelegenheid tot weerlegging, en een gemotiveerde vaststelling van een nieuwe waarde volgens de wettelijk voorgeschreven hiërarchie.
Er mag geen sprake zijn van een one-size-fits-all benadering op basis van de Fair Price List indien vragen bestaan rondom de transactiewaarde. Een FPL kan aanleiding zijn om de waarde te bekijken, maar is geen “bewijs” dat de transactiewaarde onjuist was.
Het mag duidelijk zijn voor de praktijk: reageer alert op informatieverzoeken en toets elke correctie aan het stappenplan. Het direct toepassen van de Fair Price List om tot correctie van de waarde over te gaan is zeker niet fair.
[1] Zie ook artikel 1:24 en 1:26 Algemene Douanewet
[2] ECLI:NL:PHR:2025:370, Parket bij de Hoge Raad, 24/00843
[3] HvJ EU Euro 2004 Hungary , C-291/15, en LS Customs Services , C-46/16
[4] ECLI:NL:HR:2017:2873, Hoge Raad, 15/05739
[5] transactiewaarde van ingevoerde goederen (artikel 1); transactiewaarde van identieke goederen (artikel 2); transactiewaarde van soortgelijke goederen (artikel 3); terugrekenmethode (aftrekmethode) (artikel 5); berekende waarde (kostprijs plus methode) (artikel 6); redelijke middelen (fall-backmethode) (artikel 7).
[6] Zie ook ECLI:NL:HR:2017:2878, Hoge Raad, 16/05249